Do ex-presidente Michel Temer (MDB) a ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), passando pelo presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), há defensores do semipresidencialismo como formato da política brasileira.
Híbrido entre presidencialismo e parlamentarismo, o semipresidencialismo prevê a coexistência de um chefe de estado – um presidente – e um chefe de governo – primeiro-ministro – que, nomeado pelo presidente, atuaria no âmbito do Legislativo.
Especialista em Direito Público, João Victor Prasser dedicou sua dissertação de mestrado na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) à pesquisa do modelo.
O chefe do governo cuidaria da coordenação com o Congresso, enquanto o presidente seria responsável pela representação institucional do Estado brasileiro, mantendo prerrogativas como a dissolução do parlamento e a destituição do primeiro-ministro, segundo ele. “O presidente simplesmente não se envolverá no varejo da política”, diz ele.
A dissertação, orientada pelo ministro do STF Luís Roberto Barroso, deu origem ao livro: “Semipresidencialismo no Brasil: experiências constitucionais comparadas e conformação”. Lançada pela editora Fórum no final de 2023, a obra tem prefácio de Temer, introdução de Barroso e posfácio de Bruno Dantas, presidente do Tribunal de Contas da União (TCU).
Confira, abaixo, a entrevista de João Victor Prasser com CNN:
CNN Brasil: Como o semipresidencialismo poderia superar os atritos entre os poderes Legislativo e Executivo?
João Victor Prasser: Temos um sistema na Constituição que já não corresponde à realidade.
Em tese, o Presidente da República governaria controlando todo o Orçamento da União e contando com o apoio do Poder Legislativo para aprovar suas medidas, e controlando a distribuição das emendas. Hoje, porém, é muito limitado com emendas obrigatórias, que agora são individuais, de bancada estadual, de comissão…
No semipresidencialismo, o primeiro elemento é que está prevista a existência de um presidente eleito por voto direto – e isto é extremamente importante dizê-lo –, que nomeia um primeiro-ministro. A segunda é que o governo é exercido pelo primeiro-ministro e pelo seu ministério.
Este sistema traz uma ligação entre o governo – primeiro-ministro e o seu gabinete – e o parlamento, com o governo dentro dele, como acontece nos sistemas parlamentaristas tradicionais, como o inglês e o alemão. Neste caso, quem controla o Orçamento é o chefe do governo.
O semipresidencialismo já traria um desenho próximo, até certo ponto, de algo que estamos vivenciando na realidade.
Seria então uma institucionalização daquilo que vivemos à margem?
Esse é o ponto central para mim. A análise das disfuncionalidades do presidencialismo brasileiro gira em torno da palavra responsabilidade jurídica.
Faltam mecanismos de responsabilização do chefe do Executivo, como vimos nos processos de impeachment (de Fernando Collor, em 1992, e de Dilma Rousseff, em 2016). Sem entrar no mérito: há um relativo consenso de que se basearam numa perda de sustentabilidade política.
O semipresidencialismo traz o mecanismo de responsabilização adequado (do chefe de governo, com uma moção de censura, mantendo o presidente eleito por voto popular, chefe de estado, no cargo) e traz a responsabilidade para cada parlamentar.
Quando uma coligação governamental é formada num sistema parlamentar ou semi-presidencialista, esses parlamentares, e não apenas o primeiro-ministro, são todos responsáveis pela execução do Orçamento.
Evidentemente, como hoje temos um sistema proporcional de lista aberta, é difícil para um eleitor ter a percepção de que tal parlamentar é quem está destinando recursos para alguma coisa, e que é responsável por alguma coisa. A nossa cultura faz com que a gente associe – e essa é a regra legal – isso ao presidente da República, ao governador e ao prefeito.
Nos sistemas presidencialista e semipresidencialista há uma percepção muito maior de cuidado com quem estamos elegendo para o Poder Legislativo
João Victor Prasser
Na prática, o que aconteceria num sistema semipresidencialista – e isto pode ser analisado positiva ou negativamente: todo o Orçamento ficaria concentrado no parlamento. Poderia haver distribuição de emendas de bancada, individuais e de comissões, mas todo o Orçamento ficaria concentrado no parlamento.
Como o chefe de governo já estaria dentro da estrutura do nosso parlamento, ele trabalharia para aprovar os rumos do Orçamento e das políticas públicas de forma mais colaborativa e ampla.
E para criar este tipo de responsabilização, isso não pode ser feito sem uma reforma constitucional do sistema (do presidencialismo ao semipresidencialismo).
Levar o Orçamento ao Congresso no presidencialismo seria mais um processo de alteração da Constituição e das normas infralegais, dando mais um passo no sentido do enfraquecimento do presidencialismo e sem dar nome às coisas.
João Victor Prasser
Para criar regras de responsabilização, precisaríamos que o Orçamento estivesse presente (no parlamento). Vejamos o caso do piso da enfermagem, medida aprovada no Congresso com alto impacto orçamentário: segue essa lógica.
Eles (parlamentares) ficam enchendo coisas no Orçamento sem saber o que vai ser, se vai ter condições de ser executado – e, se não puder ser executado, o governo será responsabilizado, e não o parlamentar. Num modelo semi-presidencialista, este não seria o caso: todos os parlamentares estariam envolvidos na responsabilização legal.
Na apresentação de seu livro, o ministro Luís Roberto Barroso aponta problemas nos sistemas eleitoral e partidário para dizer que também devem ser repensados. A crise na organização política brasileira não poderia resultar de questões nestes pontos, e não do nosso sistema presidencialista?
Acho que isso se complementa. Pensando em um “Projeto Brasil”, temos que pensar tudo isso ao mesmo tempo e concomitantemente.
O ex-presidente Michel Temer costuma dar o exemplo de que, ao enviar um projeto para a base do governo, nem sabia se teria todos os votos da base e muito menos do seu próprio partido. É uma grande disfuncionalidade, uma falta de lógica programática dentro dos partidos – e sem falar na fragmentação partidária.
E como funcionaria a influência de um presidente sobre o governo num modelo semipresidencialista?
Embora o presidente não escolha um primeiro-ministro que não tenha apoio político, o fato de o presidente ainda ser quem indica o nome é uma participação incisiva nos rumos do governo.
Ele ditará os rumos principalmente em momentos de acordo (quando o presidente e o primeiro-ministro são do mesmo grupo político). Mas, mesmo numa situação de coabitação (quando o presidente e o primeiro-ministro são de grupos políticos diferentes), quando não tem maioria, a própria escolha (do chefe de governo) coloca-o à mesa das negociações.
Ou seja: o presidente simplesmente não se envolverá no retalho da política, nas negociações para aprovar projetos, negociar vetos, etc. E, ainda de forma complementar, há a dissolução do parlamento; É uma medida muito excepcional, em tese não é algo que acontecerá várias vezes durante um mandato presidencial, mas a própria prerrogativa de fazê-lo também cria um certo mecanismo de participação no governo.
É nos grandes rumos do governo, nos grandes rumos da condução de uma política nacional, e não no varejo da política, que o presidente deve participar
João Victor Prasser
As principais funções presidenciais nos modelos semipresidencialistas estão mais concentradas na nomeação de autoridades, funções relacionadas com a defesa e segurança nacional, agenda internacional, tratados, grandes negociações políticas internacionais, etc.
E que aspectos servem de lição para que o semipresidencialismo brasileiro não se transforme no “hiperpresidencialismo” russo, que você descreve no livro?
Aqueles que estudam o semipresidencialismo dividem o modelo em duas grandes categorias. E esta divisão considera um aspecto muito importante: o presidente pode demitir livremente o primeiro-ministro ou não?
Há um estudo muito denso realizado por autores europeus que indica que o desempenho democrático é mais fraco em países onde é permitido o poder presidencial de demissão discricionária.
Este exemplo gera uma recomendação muito forte na discussão brasileira: que não seja adotado um modelo de demissão 100% discricionária do Presidente da República.
As constituições modelo em que não há demissão discricionária estabelecem alguns gatilhos para levar a situações de demissão do primeiro-ministro, como a não aprovação do orçamento ou alguns problemas na condução da própria política, mas não a contento do presidente .
João Victor Prasser
Porque, se a lógica do sistema é justamente criar mecanismos de corresponsabilidade e que o presidente influencie os grandes rumos do governo, mas não o varejo da política, se o presidente puder demitir o primeiro-ministro todos os dias, ele está naturalmente se envolvendo no varejo político. O caso da Rússia é emblemático neste ponto.
A fragmentação que existe na Câmara não tem paralelo em outros países semipresidenciais. Isso não seria um problema para o semipresidencialismo no Brasil?
João Victor Prasser: Acredito que há duas coisas que têm que ser consideradas neste caso. Primeiro: já temos hoje uma cláusula de barreira em vigor, e há alguns números que dão perspectiva em relação a uma redução progressiva do número de partidos efectivamente representados.
Nos últimos anos, sempre observamos alguma discussão sobre a união de partidos — como a União Brasil (DEM com PSL) — ou federações partidárias — como o PT (federado com PCdoB e PV).
Penso que estamos a caminhar, embora não à velocidade que poderíamos ou deveríamos, no sentido de uma redução do número de partidos. Já há uma diminuição na representação real das partes que são verdadeiramente intervenientes nas negociações.
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